Dopiero szeroko rozumiany system reguł tworzy wspólnotę polityczną, spaja ludność z określonym obszarem. Powstaje organizacja państwowa, która może egzekwować posłuszeństwo względem swoich obywateli i wchodzić w relacje z innymi państwami.
Droga do nowej konstytucji
Dla odrodzonej w listopadzie 1918 r. Rzeczypospolitej kwestia ustroju była równie ważnym zagadnieniem, jak walka o granice. Do symbolu urasta fakt, że niemal równolegle w marcu 1921 r. uchwalono konstytucję i podpisano traktat ryski kończący wojnę z bolszewikami. Wtedy zakończył się okres tymczasowości, od tej chwili trudno było mówić o Polsce jako o państwie sezonowym. Paradoksalnie pod względem prawnym Polska zaczęła wyłaniać się z mroku wcześniej niż w sensie terytorialnym.
Powstanie w 1916 r., na mocy Aktu 5. listopada, Królestwa Polskiego było końcem ustaleń traktatu wiedeńskiego z 1815 r., który utrwalał dzieło rozbiorów. W nowo powstałym Królestwie rządy tymczasowo objęła Rada Regencyjna, która dwa lata później przekazała władzę wojskową, a następnie cywilną Józefowi Piłsudskiemu, a ten 22 listopada 1918 r. wydał dekret wprowadzający ustrój republikański i sam zajął stanowisko Tymczasowego Naczelnika Państwa, który miał pełnić swoje obowiązki do czasu zwołania Sejmu Ustawodawczego.
Należy pamiętać, że prace nad konstytucją prowadzone były równolegle do dyplomatycznych i militarnych zmagań o kształt terytorialny państwa. Już w styczniu 1919 r., jeszcze pod auspicjami rządu Jędrzeja Moraczewskiego, utworzono Biuro Konstytucyjne. Gabinet Ignacego Paderewskiego kontynuował prace koncepcyjne i z końcem stycznia powołał tzw. Ankietę Konstytucyjną kierowaną przez prof. Michała Bobrzyńskiego. Celem tego ciała, w skład którego weszło wielu wybitnych prawników, było opracowanie spójnego projektu ustawy zasadniczej.
Michał Bobrzyński, 1926 r. (fot. z zasobu NAC)
W międzyczasie coraz silniej budziło się życie polityczne. 10 lutego zebrał się Sejm Ustawodawczy, który 10 dni później przyjął tzw. małą konstytucję. Oddawała ona pełnię władzy sejmowi (określonemu mianem suwerena), a pozostałe organy, czyli rząd i Naczelnik Państwa, posiadały bardzo ograniczone kompetencje. Przywódcy głównych partii nie ufali prawnikom pracującym w ramach Ankiety Konstytucyjnej i już w lutym powołano Komisję Konstytucyjną.
Do dyskusji o przyszłym ustroju dołączył rząd, który 3 maja 1919 r. wydał deklarację konstytucyjną; następnie poszczególne stronnictwa zaczęły ogłaszać własne projekty. Pomysłów na ustrój pojawiło się wiele: od tych przewidujących silną władzę prezydenta (Ankieta Konstytucyjna) po skrajnie demokratyczne, zakładające m.in. jednoizbowy parlament i rozbudowane formy demokracji bezpośredniej (Polskie Stronnictwo Ludowe „Wyzwolenie”); od tych postulujących centralizm (Związek Ludowo-Narodowy) po proponujące ustrój federalny, wzorowany na rozwiązaniach amerykańskich (projekt prof. Józefa Buzka). Zgłoszone wówczas koncepcje pokazywały trudne do pogodzenie rozbieżności, ale także brak siły politycznej, która mogłaby urzeczywistnić jednolitą wizję. Wszyscy zgadzali się jedynie co do tego, że ustrój Polski będzie miał charakter republikański.
W czerwcu 1920 r. Komisja Konstytucyjna, w tym czasie kierowana przez Edwarda Dubanowicza, przedłożyła projekt nowej ustawy zasadniczej, w którym starano się uwzględniać postulaty stronnictw i rządu. Dubanowicz, profesor prawa z Uniwersytetu Jana Kazimierza, był zdecydowanym zwolennikiem przyjęcia ówczesnych rozwiązań francuskich.
Edward Dubanowicz (fot. z zasobu NAC)
Należy pamiętać, że ustrój ówczesnej III Republiki Francuskiej nie opierał się na jednym akcie konstytucyjnym, ale na trzech ustawach z 1875 r. Przewidywały one ustrój parlamentarno-gabinetowy, jednak z silną pozycją izby wyższej (senatu) i znaczącą rolą dwuczłonowej egzekutywy. Mimo znacznych uprawnień prezydenta wybieranego na siedmioletnią kadencję, to szef rządu odgrywał kluczową rolę.
Francuski parlamentaryzm ówczesnej doby cechował się dość dużą dynamiką (do 1914 r. było 50 gabinetów), jednak nie oznaczało to niestabilności. Francji sprzyjała nie tylko konstytucja, ale także sprawnie działająca administracja, kultura polityczna i silna klasa średnia. Co więcej, Francja była krajem jednolitym narodowościowo.
Tych wszystkich „stabilizatorów” nie posiadała nowo powstała Rzeczpospolita, która borykała się nie tylko z powojenną biedą czy różnicami między dawnymi dzielnicami, ale także z brakiem politycznego wyrobienia. Znaczące doświadczenie parlamentarne posiadali tylko politycy pochodzący z Galicji i z Prus.
Dyskusja nad projektem nowej konstytucji była burzliwa. Debatowano nad potrzebą istnienia senatu, gwarancjami własności, prawami mniejszości narodowych i rolą Kościoła katolickiego. Jednak niezależnie od politycznych barw, przedstawiciele największych obozów politycznych byli zgodni odnośnie do utrzymania słabej pozycji głowy państwa. Prawica obawiała się silnego prezydenta ze względu na możliwość objęcia urzędu przez Piłsudskiego, lewica była tradycyjnie niechętna silnej egzekutywie ze względów ideologicznych. Głos konserwatystów, optujących za silną władzą wykonawczą – był kompletnie pomijany. Czas pokazał, że niesłusznie.
Karykatura Zdzisława Czermańskiego „Marszałek Piłsudski w ramach Konstytucji 17-go marca” (fot. z zasobu NAC)
Karykatura z Józefem Piłsudskim na okładce czasopisma „Cyrulik Warszawski”, nr 2 z czerwca 1926 r. (ze zbiorów Biblioteki Narodowej)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przygotowana do zaprzysiężenia prezydenta Ignacego Mościckiego, Warszawa, 4 czerwca 1926 r. (fot. z zasobu NAC)
Ostatecznie przy rozwiązywaniu szeregu kwestii przyjęto ustalenia kompromisowe. 17 marca 1921 r. uchwalono przez aklamację pierwszą pełną ustawę konstytucyjną odrodzonej Rzeczypospolitej. Konstytucja marcowa była aktem poprzedzonym dwuletnią dyskusją. Odbyło się 106 zebrań Komisji Konstytucyjnej.
Jej postanowienia stanowiły przedmiot 38 posiedzeń sejmu. Ustawa zasadnicza była dużym osiągnięciem. W podzielonym społeczeństwie udało się wypracować trudne porozumienie. Jednak czymś innym jest osiągnięcie kompromisu, a czymś innym stworzenie stabilnego ustroju. Kierując się chęcią zaspokojenia możliwe najszerszego spektrum poglądów, zgubiono racjonalność prawodawczą. Wzorując się na niezłym modelu francuskim, nie uwzględniono zasadniczych różnic, jakie dzieliły oba społeczeństwa. Co więcej, usunięto wszystkie te rozwiązania, które w modelu znad Sekwany odgrywały rolę stabilizującą, jak kluczowa pozycja senatu. Praktyka okazała się daleko odmienna od teorii.
Mechanika ustrojowa
Ustawa zasadnicza w swojej preambule odwoływała się do Konstytucji 3 maja, była to jednak deklaracja pozbawiona konsekwencji. Nie podjęto głównej idei, która patronowała twórcom wiekopomnego aktu, a mianowicie budowy sprawnych instytucji. Ta myśl zaginęła w natłoku partyjnych interesów i haseł ideologicznych. W rezultacie konstytucja marcowa była, co zaznaczono powyżej, próbą zaszczepienia wzorów francuskich do kompletnie odmiennych warunków polskich.
Przyjęto zasadę trójpodziału władzy, jednak trudno mówić o zasadzie równowagi. Najważniejszą pozycję wśród organów państwa zajmował sejm, wprawdzie nie posiadał on już tak silnej władzy, jak wedle przepisów tzw. małej konstytucji z 1919 r., jednak wciąż był ośrodkiem dominującym. Posłów wybierano na pięcioletnią kadencję wedle zasad pięcioprzymiotnikowego prawa wyborczego (głosowanie tajne, powszechne, bezpośrednie, równe i proporcjonalne). Trzeźwo założono, że nie mogli kandydować urzędnicy, którzy sprawowali funkcje w swoich okręgach wyborczych. Nie dotyczyło to jednak urzędników szczebla centralnego. Podobnie można było łączyć sprawowanie mandatu posła lub senatora z funkcją ministra albo podsekretarza stanu.
Expose premiera Kazimierza Bartla podczas posiedzenia sejmu w sprawie ustawy zmieniającej i uzupełniającej konstytucję RP z marca 1921 roku, lipiec 1926 r. (fot. z zasobu NAC)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 17 marca 1921 roku (Z zasobu Biblioteki Narodowej)
Sejm mógł być rozwiązany na skutek własnej uchwały bądź na wniosek prezydenta, ale pod warunkiem uzyskania zgody senatu (wymaganą większością 3/5 głosów jego członków). Izba niższa była kluczową instytucją, jeśli chodzi o stanowienie prawa. Prezydent nie posiadał ani inicjatywy ustawodawczej, ani prawa weta. Senat dysponował jedynie możliwością zastosowania tzw. weta zawieszającego oraz zgłoszenia poprawek (te mogły być odrzucone w sejmie większością zaledwie 11/20 głosów). Senat za postulatem prawicy został utrzymany, jednak ceną było pozbawienie go większego znaczenia. W przeciwieństwie do ustroju III Republiki, opartego na innej regule wyborczej (były to wybory pośrednie, a część mandatów miała charakter dożywotni), senat polski wybierano na podobnych zasadach co sejm, zmieniono jedynie cenzus wieku. W wyborach mogli brać udział (czynne prawo wyborcze) obywatele polscy bez różnicy płci, którzy ukończyli 21 lat, a do senatu 30 lat, a wybierani (bierne prawo wyborcze) mogli być ci, którzy ukończyli 25 lat w przypadku sejmu, a 40 lat w przypadku senatu. To były nieistotne różnice.
Niestety, wbrew wzorcom francuskim nie przewidziano instytucji Rady Stanu, która miałaby – jak we Francji – opiniować pod względem prawnym projekty ustaw. Nie powołano też do istnienia, wbrew opinii środowisk prawniczych, Trybunału Konstytucyjnego, który stałby na straży praworządności. Brak tych instytucji mocno odbił się na jakości polskiego prawodawstwa i życia politycznego po 1921 r.
Dla sprawności funkcjonowania państwa zasadnicze znaczenie miała pozycja egzekutywy. Tu przyjęto konstrukcję dość karkołomną. Formalnie władza wykonawcza leżała w rękach prezydenta RP (wraz z odpowiedzialnymi ministrami). Ten był jednak tylko nominalnym zwierzchnikiem egzekutywy, gdyż wszystkie instrumenty jej kształtowania leżały po stronie sejmu. Prezydent, który był wybierany przez Zgromadzenie Narodowe, czyli połączenie obu izb parlamentu, nie posiadał żadnych narzędzi politycznego działania i również praktycznie za nie wiele odpowiadał. Każdy jego akt musiał być kontrasygnowany przez właściwego ministra, który brał za niego odpowiedzialność polityczną. Prezydent ponosił tylko odpowiedzialność za złamanie konstytucji, jednak nie miał wiele możliwości, aby to uczynić.
Wybitny krakowski prawnik Władysław Leopold Jaworski pisał:
„Prezydent Rzeczpospolitej mianuje wprawdzie Ministrów, ale tych, których chce większość sejmowa. Nie może ich zwolnić, jeżeli mają za sobą większość, choćby robili politykę sprzeczną z jego przekonaniem. Nie może apelować do narodu, bo mu nie wolno izby rozwiązać. Może tylko ulec większości sejmu, lub ustąpić”1.
W ramach systemu zaprojektowanego w konstytucji marcowej rzetelnie zagwarantowano niezależność trzeciej władzy, czyli sądownictwa. Wprawdzie w konstytucji odsyłano do szczegółowych ustaw, jednak wyraźnie zabezpieczono niezawisłość sędziowską. Sędziowie w orzekaniu podlegali wyłącznie ustawom, mianowani byli przez prezydenta i nie mogli być usunięci z urzędu bez wyroku sądowego (pozostałe wypadki miała określić ustawa).
Warto wspomnieć nadto o przepisach z artykułu V konstytucji określających prawa obywatelskie. Przyjęto zasadę równości wobec prawa (bez względu na płeć, język, rasę, wyznanie), podkreślano nadto wolność słowa, zgromadzania się, wolność sumienia i wyznania, prawo rozwijania własnej tożsamości narodowej, wolność badań naukowych etc. Katalog praw i wolności był niezwykle rozbudowany, zresztą należy pamiętać, że wiele z tych zapisów przeżyło samą konsytuację marcową, gdyż część z nich, dotycząca głównie wolności religijnej, narodowościowej i naukowej (art. 99, 109–118, 120) zachowała swoją moc w ramach konstytucji kwietniowej z 1935 r.
Władysław Leopold Jaworski (fot. z zasobu NAC)
Konstytucja w działaniu
Przyjęta ustawa zasadnicza budziła od początku duże zastrzeżenia. Pojawił się podstawowy problem adaptacji tak zaprojektowanego ustroju o dominującym znaczeniu sejmu do ówczesnych potrzeb państwa, które nie tylko odzyskiwało pełnię suwerenności po 123 latach, ale miało być scalane z trzech odrębnych dawnych dzielnic zaborczych. Kolejnym problemem była kwestia zestrojenia demokratycznych standardów z niewyrobionymi politykami, jak i samym społeczeństwem. Stanisław Estreicher pisał wprost:
„Polska znalazła się w posiadaniu konstytucji skrajnie parlamentarnej, niedostosowanej ani do doświadczenia innych krajów, ani do wymagań teorii, ani – co najważniejsze – do jej warunków, tj. do życia rzeczywistego. Niektórzy z twórców tej konstytucji pocieszali się nadzieją, że jest to tylko suknia na wyrost, do której społeczeństwo z czasem dorośnie. Zapewne, z czasem, raczej jednak odległym niż bliższym, powinno w naszym życiu politycznym nastąpić pewne podniesienie poziomu, pewne polepszenie funkcjonowania parlamentu. Ale pomijając już pytanie: co będzie z państwem w przejściowym czasie? – należy stwierdzić, że mała jest nadzieja, aby nawet podniesienie poziomu szerszych mas mogło kiedykolwiek usunąć ten zasadniczy brak konstytucji, iż cały kierunek naszego państwa oddaje w ręce zwalczających się partii sejmowych”2.
W 1924 r. ukazała się drukiem, rozpisana przez Władysława Leopolda Jaworskiego, obszerna Ankieta o konstytucji z 17 marca 1921 r. Wzięło w niej udział 37 autorów, głównie wiodących prawników różnych specjalizacji. Materiał liczący ponad 450 stron był profesjonalną i druzgocącą krytyką ustawy, skrupulatnym wykazem wewnętrznych sprzeczności, niekonsekwencji i braków (jak np. brak uregulowania kwestii badania konstytucyjności ustaw). Jaworski wątpił, czy czas będzie czynnikiem stabilizującym, skoro społeczeństwo „w instytucjach państwowych winno znaleźć środek kształcący poczucie prawa, a nie środek unaoczniający, że to, co dzisiaj jest prawem, przestanie niem być jutro, gdy inna większość sejmowa przyjdzie do steru”3.
Postawione przez Estreichera pytanie – „co będzie z państwem w przejściowym czasie?” – okazało się wręcz prorocze. Pierwszy wybrany na podstawie konstytucji prezydent (9 grudnia 1922 r.) Gabriel Narutowicz został zastrzelony w zamachu na skutek nagonki zorganizowanej przez endecję. Pierwszy wybrany na podstawie konstytucji sejm (5 listopada 1922 r.) przez kolejne lata nie był w stanie wyłonić stabilnego rządu.
Od grudnia 1922 do maja 1926 r. premier i rada ministrów zmieniali się pięciokrotnie. Należy nadto pamiętać o wyzwaniach, jakie stały przed młodym państwem borykającym się z gigantycznymi problemami społecznymi i gospodarczymi, a do tego trzeba dodać kwestie wynikające z rozbicia na dzielnice, wciąż trudnej sytuacji międzynarodowej i daleko idącej polaryzacji politycznej wewnątrz kraju.
Hasła rewizji konstytucji wznoszono niemal od razu po jej uchwaleniu. Z czasem nawet jeden z jej głównych autorów – Edward Dubanowicz – postulował ideę zmian i wzmocnienia władzy wykonawczej. Potrzeba ta stawała się jasna dla wszystkich, problem polegał na tym, że konstytucja, dająca pole dla partyjnej wojny, nie dawała żadnych realnych mechanizmów zmiany. Dopiero na skutek zamachu majowego dokonano jej rewizji w tzw. noweli sierpniowej z 2 sierpnia 1926 r. Jednak czy lekarstwo nie okazało się zbyt kosztowne? Zamach nie tylko spowodował pożądane zmiany, ale też wykreował całkowicie nową sytuację polityczną, w świetle której te reformistyczne kroki traciły na znaczeniu.
Tekst pochodzi z numeru 3/2026 „Biuletynu IPN”
Czasopismo dostępne w księgarniach IPN, placówkach Poczty Polskiej lub na stronie ksiegarniaipn.pl
1 W.L. Jaworski, Rząd, [w:] Ankieta o konstytucji z 17 marca 1921, Warszawa 2014 [reprint], s. 125.
2 S. Estreicher, Przewodnia myśl konstytucji polskiej w porównaniu do konstytucji obcych, [w:] idem, Konserwatyzm krakowski. Wybór pism, red. A. Wołek, Kraków 2012, s. 264.
3 W.L. Jaworski, Państwo praworządne, [w:] Ankieta…, s. 240.
