Konstytucję dezawuowano jako całość i rezygnowano z jej merytorycznej analizy. Skupiano się na tym, że została uchwalona niezgodnie z prawem, i na tych jej artykułach, które można by uznać za nie w pełni demokratyczne. Takie podejście jest już bardzo utrwalone. Dogmat o konstytucji kwietniowej jako bezprawnej i faszystowskiej ustanowił Manifest PKWN z lipca 1944 r., dlatego w historiografii PRL poświęcano jej niewiele miejsca, a jeśli już, to przekaz był tendencyjny i nieobiektywny, zwłaszcza w pierwszych dekadach.
W poszukiwaniu nowej formuły
Jej poprzedniczka, konstytucja marcowa z 1921 r., choć uchodziła za arcydemokratyczną, szybko stała się obiektem krytyki, nie tylko obozu piłsudczykowskiego, ale także swych twórców, prawników oraz historyków. Nie było tajemnicą, że na jej kształt oddziaływała osobowość Józefa Piłsudskiego. Ugrupowania prawicowe przy każdej okazji podkreślały, że pozycję głowy państwa w marcowej ustawie zasadniczej osłabiono ze względu na niechęć do niego.
Przewidując, że na czele państwa stanie Piłsudski, twórcy ustawy zasadniczej określili kompetencje prezydenta tak, by pozbawić go realnej władzy. Lista zarzutów była jednak o wiele dłuższa, poczynając od zbyt silnego wzorowania się na konstytucji francuskiej, na dominacji władzy ustawodawczej nad wykonawczą kończąc. Po zaledwie kilku latach jej funkcjonowania ocena była na tyle negatywna, że partie polityczne przerzucały się koncepcjami zmiany poszczególnych artykułów, natomiast po zamachu stanu z 1926 r. powszechnym było oczekiwanie, że Józef Piłsudski wprowadzi nową ustawę zasadniczą.
Karykatura wykonana przez artystę malarza Zdzisława Czermańskiego przedstawiająca Józefa Piłsudskiego „W ramach Konstytucji” (z zasobu NAC)
Kiedy sytuacja nieco się uspokoiła, Marszałek ograniczył się tylko do niezbędnych zmian. Uchwalenie tzw. noweli sierpniowej z 1926 r. poprzedzono niedługą, acz intensywną debatą, z udziałem wszystkich stron sporu politycznego. I choć nie należała ona do łatwych (nie wszystkie propozycje rządu Kazimierza Bartla przyjęto, a wiele z nich zmodyfikowano), zmiana konstytucji dokonała się na drodze kompromisu i zgodnie ze standardami demokratycznymi. W 1928 przystąpiono do prac nad nową ustawą zasadniczą, która ostatecznie uchwalona została 23 kwietnia 1935 r.
Głos w sprawach konstytucyjnych obozu rządzącego w Polsce po 1926 r. zabierali Walery Sławek, Stanisław Car, Adam Skwarczyński, Janusz Jędrzejewicz, Wacław Makowski, Ignacy Matuszewski, Bogusław Miedziński, Tadeusz Hołówko, Bohdan Podoski, Wojciech Rostworowski, Stefan Mękarski oraz wielu innych, m.in. ze środowiska konserwatystów. Sam Piłsudski nie brał bezpośredniego, stałego udziału w pracy nad nową ustawą zasadniczą, jak sam wyznał – nie czuł się kompetentny. Stwierdzał:
„W jakie kto paragrafy to moje żądanie ubierze – jest to mi dość obojętne”.
Znane dość powszechnie negatywne stanowisko Piłsudskiego wobec rozważań teoretycznych i doktryn nie oznacza, że nie miał on własnej wizji Polski. Wacław Jędrzejewicz w swej kronice zapisał wręcz:
„Piłsudski mało się tą sprawą interesował. Ze Sławkiem [Walerym – M.M.], który kierował całością prac nad nową ustawą, widywał się […] rzadko i na krótko. Uważał, że swoje uwagi wypowiedział w wielu wywiadach z 1930 r. i resztę pozostawił Sławkowi”.
Chodzi oczywiście o wywiady udzielane w 1930 r. Bogusławowi Miedzińskiemu i Tadeuszowi Święcickiemu, regularnie publikowane w „Gazecie Polskiej” od 26 sierpnia do 13 grudnia. Także swojemu bratu, Janowi Piłsudskiemu, mówił, że nie będzie przeszkadzać w pracy nad konstytucją, będzie żądał tylko tego, co wydaje mu się konieczne. Z wielu jego wypowiedzi wyłania się jednak całkiem spójny program, choć na pewno nie był to kompleksowy projekt ustawy zasadniczej.
Wizja Józefa Piłsudskiego
Marszałek przede wszystkim opowiadał się za wzmocnieniem władzy wykonawczej kosztem ustawodawczej. Prezydent miał stać ponad stronnictwami, reprezentując cały naród – szczególny nacisk Piłsudski kładł na poszerzenie jego uprawnień i zwiększenie znaczenia, co wynikało zarówno z założeń teoretycznych, jak i własnych doświadczeń:
„W naszej dotychczasowej Konstytucji ta jej część zanadto była robiona ad hominem, czyli w stosunku do przypuszczalnego kandydata […] to znaczy w stosunku do mnie. Zaważyło to na całej Konstytucji, czyniąc z Prezydenta jakąś śmieszną postać, niewytłumaczalną bez tego personalnego ujęcia”.
Przed ustąpieniem ze stanowiska naczelnika państwa Piłsudski wygłosił przemówienie (na zebraniu Prezydium Rady Ministrów), w którym wyjaśnił, dlaczego nie chce kandydować na urząd prezydenta. Stwierdził, że konstytucja oddała w ręce posłów i senatorów tyle przywilejów i „sposobów zatamowania każdej pracy w państwie, że każdy Prezydent jest skazany na męczeństwo”.
Uchwalenie przez Sejm nowej konstytucji, 23 marca 1935 r. (fot. z zasobu NAC)
Uważał, iż głowę państwa należy ochronić od „wstydu prezydentowania”. Tłumaczył, że prezydent nie powinien być obciążony rządzeniem, lecz ma on regulować maszynę państwową, dlatego musi mieć bezpośrednią władzę nad każdym z ministrów, sejmem i senatem. Równocześnie zastrzegał, iż nie żąda dla głowy państwa uprawnień dyktatorskich, co wyraźnie powiedział w wywiadzie udzielonym korespondentowi paryskiego dziennika „Le Matin” Julesowi Sauerweinowi (25 maja 1926 r.). Przekonywał, że prezydent musi mieć prawo, by szybko decydować w sprawach dotyczących interesu narodowego.
Walery Sławek powiedział Janowi Hoppemu, że Piłsudski był przeciwny dyktaturze i gdy nieraz otoczenie podsuwało mu tę myśl, zwykł odpowiadać:
„Wiem, że macie do mnie zaufanie, ale jak dyktatura, to na każdym szczeblu – od góry do dołu. A co zrobicie z tymi dyktatorami w powiatach i gminach?”.
Wypada zatem powtórzyć za Władysławem T. Kuleszą, iż Piłsudski popierał silną władzę prezydenta, mającego określone kompetencje, który ingeruje dopiero, gdy konflikt zagraża całemu systemowi. Negatywnie wypowiadał się o konstytucyjnym wymogu kontrasygnaty:
„wstydem by było dla takiej Konstytucji, aby ośmielała się w wypadkach postanowienia Prezydenta […] żądać jakiejkolwiek kontrasygnaty”.
Oczekiwał poszerzenia uprawnień głowy państwa w kwestiach polityki zagranicznej i wojska, a przyznanie mu prawa wydawania dekretów uznał za konieczne dla państwa. Postulował, aby w celu zapewnienia mu większej niezależności od parlamentu wybierać go „inną drogą niż przez sejm i senat”, czyli w głosowaniu powszechnym.
Mniej mówił Piłsudski na temat rządu – uważał za konieczne, by jego kompetencje oddzielić od uprawnień prezydenta i parlamentu. Miał sprawnie kierować krajem, być silny i niezależny od stronnictw, tworzony przez prezydenta bez nacisku partyjnego, ale odpowiedzialny za swoje decyzje przed sejmem. Piłsudski domagał się pełnomocnictw dla rządu, by mógł prowadzić pertraktacje międzynarodowe lub ratyfikować małe traktaty; za bardzo istotne uważał, by porządek dzienny sejmu układać w porozumieniu z rządem, by ani stronnictwa, ani posłowie nie ingerowali w rządzenie i skład gabinetu. Zdaniem Marszałka, rząd powinien mieć prawo wprowadzania zmian w ustawie budżetowej.
Odczyt wicemarszałka sejmu Stanisława Cara „O nowej konstytucji” w Teatrze Wielkim w Warszawie, 7 kwietnia 1935 r. (fot. z zasobu NAC)
Uważał, że stabilizację można osiągnąć na dwa sposoby – dzięki wprowadzeniu klauzul, zgodnie z którymi wnioski o wotum nieufności dla gabinetu można by składać tylko w pewnych okresach, np. podczas sesji zwyczajnych, lub dzięki ograniczeniu w zakresie przyjmowania wniosków o wotum nieufności i korzystaniu z prawa do rozwiązywania ciał ustawodawczych przez prezydenta. Uznał także za wskazane wprowadzenie solidarności gabinetu, tak by nie można było uchwalać wotum nieufności dla poszczególnych ministrów.
Wyśmiewał dążenie do centralizacji, do tego, by to rząd zajmował się takimi kwestiami jak zmiany granic gmin czy wydawanie obywatelom polskim pozwoleń na wstąpienie do Legii Cudzoziemskiej. Oczekiwał większej samodzielności ministrów podczas układania budżetu. Uznał, że wszyscy oni odpowiadają w tym zakresie przed sejmem, dlatego nie należy im w tej kwestii przeszkadzać, nie powinni też oni podlegać nadmiernej kontroli ministra skarbu.
Piłsudski zabierał głos również na temat premiera. Narzekał, że konstytucja marcowa nałożyła na niego zbyt wiele obowiązków, przez co jego praca stała się bezproduktywna. Stwierdził, że „całym zajęciem takiego pana jest niańczenie wszystkich podrzutków, które mu wszyscy podrzucają”.
Prezydent RP Ignacy Mościcki podczas podpisywania konstytucji w Sali Rycerskiej na Zamku Królewskim, 23 kwietnia 1935 r. (fot. z zasobu NAC)
Nie ukrywał, że sam nie lubił sprawować tego urzędu, a przede wszystkim konieczności współpracy z sejmem, która się z tym wiązała. Nie ma potrzeby cytowania inwektyw Marszałka skierowanych do sejmu i posłów po 1922 r., są one dość powszechnie znane, warto jednak zauważyć, że Piłsudski przedstawił własną wizję parlamentaryzmu. Niewątpliwie rozczarował się jego polską wersją, ale jego stosunku do sejmu nie można oceniać tylko na podstawie późniejszych krytycznych wypowiedzi. Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości był on bowiem zwolennikiem tego systemu, a i później sprzeciwiał się eksperymentom w tej dziedzinie.
Mimo krytyki posłów deklarował chęć współdziałania z sejmem, choć na własnych warunkach. Nie sądził, aby w Polsce można było obejść się bez jakiegokolwiek wybranego organu przedstawicielskiego. Uważał, że Polska musi mieć ustrój parlamentarny, „nie może być na świecie wyjątkiem, jak Włochy czy Rosja”.
Sejm miał jednak zrezygnować z monopolu rządzenia i nie przeszkadzać w tej kwestii rządowi. Parlament miał pracować nad budżetem, ale wykonywać go, i to z prawem zmian, miał rząd. Piłsudski zgadzał się, aby obie izby kontrolowały gabinet, lecz tej myśli nie rozwinął. Bardziej sprecyzowane poglądy miał odnośnie do posłów. To nie parlamentaryzm, zdaniem Piłsudskiego, był szkodliwy, ale praktyka sejmowa, która wykształciła się w związku z postanowieniami konstytucji marcowej. Twierdził, że:
„sejm, jako całość, jako instytucja, gra rolę w państwie, ale w żadnym razie nie poszczególny poseł”.
Zarzucał posłom, że chcą tylko rządzić, liczą się dla nich „wygódki partyjne i pieniądze”. Najbardziej piętnował partyjniactwo i unikanie odpowiedzialności za swe czyny. Uważał, że immunitet poselski urąga poczuciu sprawiedliwości i „bezczelnie depta honor samej instytucji sejmu”.
Oburzał się, iż posłowie składają tylko ślubowanie, podczas gdy prezydent i wszyscy ministrowie – przysięgę. Choć przekonywał, że partie demoralizują społeczeństwo, nie chciał ich likwidacji, lecz konsekwentnie dążył do ograniczenia ich roli. Wielokrotnie apelował, aby osłabić ich wpływ na wybór prezydenta i prace rządu, a także zmniejszyć aktywność sejmu. Twierdził, że nie powinien on obradować stale, lecz okresowo, dlatego zalecał utrudnianie zwoływania sesji nadzwyczajnych przez taką zmianę konstytucji, aby do ich zwołania było konieczne poparcie większości ustawowej liczby posłów. Podpisy miałby prawo kontrolować prezydent, gdyż taka petycja trafiałaby właśnie do niego. Piłsudski oceniał, że sejm „sam ze sobą nie daje sobie rady”, dlatego musi ograniczyć swoje prace.
Otwarcie Sejmu Ustawodawczego w Warszawie. Widoczny m.in. naczelnik państwa Józef Piłsudski, 10 lutego 1919 r. (fot. ze zbiorów NAC)
Marszałek interesował się także organizacją naczelnych władz wojskowych. Uważał, że armia musi być apolityczna i niezwiązana z żadną partią. Mówił:
„Nie przywykliśmy wskutek niektórych anormalnych stosunków politycznych do traktowania wojska jako maszyny, której nie wolno używać do gry partyjnej. Wtedy bowiem wojsko przestaje być tym, czym być winno – obrońcą całego narodu”.
W rozmowach nie taił, że bardzo zależy mu na tym, aby w przyszłości politycy nie ingerowali w sprawy armii, a wojskowi nie mieszali się do polityki. Jeżeli chodzi o pozycję sił zbrojnych w państwie, konstytucja kwietniowa odzwierciedla przede wszystkim poglądy Piłsudskiego.
Lubię rzeczy dobrze odrobione
Józef Piłsudski nie odnosił się do wszystkich problemów ówczesnej Polski. Poza polem jego ścisłych zainteresowań pozostawała struktura sejmu i senatu oraz jego uprawnienia, organizacja kontroli czy sądownictwo. Marszałek niezbyt precyzyjnie wypowiadał się też o odpowiedzialności parlamentarnej rządu. Ustalił tylko pewne zasadnicze wytyczne, na których bazowali piłsudczycy, pracując nad programem politycznym. Ograniczył się do wskazania generalnego kierunku zmian, jednak nakreślone przez niego ramy ustrojowe były jednoznaczne: przyszła konstytucja miała zawierać „tylko coś w rodzaju układu, coś w rodzaju kontraktu pomiędzy trzema głównymi sprężynami: Prezydentem, rządem i parlamentem” – gabinetowi należy zostawić wszelkie sprawy związane z „techniką rządzenia”, sejm powinien skupić się na budowaniu budżetu, a prezydent na „regulowaniu najwyższej pracy państwowej, tak, aby ona zbyt wielkich zgrzytów nie miała”.
Uszczegółowieniem tych zaleceń i wprowadzeniem ich w życie mieli się już zająć współpracownicy Marszałka. On sam w odniesieniu do konstytucji powiedział:
„lubię rzeczy dobrze odrobione”.
